Una asignatura pendiente de nuestra Transición: la reforma de la legislación electoral

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Asfixiados por la guerra de Irán, iniciada contra toda la legislación internacional, por parte de dos psicópatas y fascistas, como Netanyahu y Trump, y apoyada sin escrúpulo moral alguno por nuestras derechas, viene bien oxigenarte con otros temas olvidados de nuestra panorama político y de gran importancia. Es lo que pretendo hacer en estas líneas.

Tom Burns Marañón, de doble nacionalidad hispano-británica, nieto de Gregorio Marañón, que fue corresponsal en la Transición de Financial Times y Washington Post, es autor del libro De la fruta madura a la manzana podrida. El laberinto de la Transición española (2015). La tesis central del libro es que «la Transición fue la caída del árbol de la fruta madura» y hoy «la mercancía –la fruta, la manzana– está podrida». Los cambios sociales, económicos y culturales propiciados por la dictadura, hacían inevitable la llegada de la democracia.

La «fruta madura» fue el deseo asumido por la sociedad española de reconciliación y normalización política. Mas, ese nuevo proceso abierto terminó por dilapidar el gran entusiasmo engendrado en sus inicios, de ahí «la manzana podrida». Si todo ese torrente de ilusión colectiva se corrompió fue por una serie de motivos. En concreto, son cuatro, que describo a continuación, aunque me detendré especialmente en el cuarto, el de la necesidad de una reforma de la legislación electoral. Tales planteamientos descritos en un libro del 2015, pienso que siguen vigentes en 2026, si cabe más todavía.

1- El miedo escénico al cambio en la clase política supuso la elaboración de una Constitución esculpida en piedra granítica, que imposibilitaba su adaptación y mejora de acuerdo con las lógicas exigencias del devenir de los nuevos tiempos. Toda regla tiene excepción, cabe recordar la reforma de nuestro artículo 135. Sobre la necesidad imperiosa de una reforma he escrito algunos artículos en este medio., como el titulado La inmutabilidad de nuestra Constitución, ¿es signo de salud o falta de vitalidad? Ni qué decir tiene que el contexto en que se redactó nuestra Carta Magna, especialmente por la vigilancia del ejército, no tiene nada que ver con el actual. En estos casi 48 años trascurridos desde su promulgación en 1978 se han producido grandes cambios políticos, sociales, económicos, culturales y religiosos. Hoy es otra España.

Solo por citar algunos: la inmigración, la entrada en la UE, la globalización, el mayor protagonismo de las mujeres, una sociedad más secularizada, mayor cultura republicana, etc. Por otra parte, los que pudimos votar en 1978 tenemos ya como mínimo 66 años. De no mediar pronto una reforma o un cambio constitucional, será una Constitución votada por personas que ya no existiremos. Y en este largo periodo la Constitución ha sido reformada solo en tres ocasiones.

La primera de ellas en 1992 para permitir el sufragio pasivo en las elecciones municipales a los extranjeros, por exigencia del Tratado de Maastricht de la Unión Europea. La segunda en 2011 para introducir el concepto de estabilidad presupuestaria, en el marco de la crisis económica de 2008. La última en 2024, con la ampliación de los derechos de las personas con discapacidad y la eliminación del término «disminuido». No han sido cambios importantes orientados a mejorar nuestra democracia, aunque también hay que tener en cuenta que nuestra Constitución es la que impone más barreras para la su reforma. Poe ello, España es el país de Europa con menos reformas constitucionales.

Realmente los datos son contundentes. El voto no vale lo mismo. Lo que es antidemocrático, injusto y contrario a los derechos de todos los ciudadanos. Conculca la igualdad consagrada en varios artículos de la Constitución

2- Unos hiperliderazgos muy fuertes, como el de Felipe González consolidado por un triunfo arrollador en las elecciones generales de 1982 , sin que tuviera una auténtica oposición en el Parlamento tras la autodestrucción de la UCD –la única oposición provino de la UGT–, lo que supuso la construcción un partido muy jerarquizado y muy poco democrático en su funcionamiento interno, sin posibilidad de crítica ni debate, donde se elaboraban las candidaturas electorales en listas cerradas y bloqueadas.

De ahí que el ejecutivo controlaba el legislativo, y este a partir del 1985 con la Ley del Poder Judicial al órgano de gobierno de los jueces, el Consejo General. Se le atribuyó a Alfonso Guerra la frase «Montesquieu ha muerto». Ese híperliderazgo de Felipe González lo heredó José María Aznar, una vez tomó las riendas del PP en 1989. ¿Quién se atrevía a discreparle sobre la guerra de Irak? ¿Quién se atrevía a denunciar la corrupción? Y al final nombró a dedo, cual monarquía hereditaria, a su sucesor. Lo mismo puede decirse de Rodríguez Zapatero, aunque no tan acentuado como en su sucesor Pedro Sánchez con un hiperliderazgo tan señalado como el de Felipe González y José Mará Áznar. Pero no solo en los dos grandes partidos. El híperliderazgo de Pujol en CIU más de lo mismo. Y ahora el de Santiago Abascal es el más acentuado en la historia de nuestra democracia.

El peligro de estos hiperliderazgos es la falta de democracia interna en los partidos. Tal situación me remite al libro Los Partidos políticos, de 1910, de Robert Michels, que expuso su teoría «la ley de hierro de la oligarquía». La oligarquía está siempre presente en la organización política independientemente de las ideologías. El acceso a la información y control de una organización está en manos de los más altos dirigentes, que ocupan la cúspide de su burocracia, lo cual les permite ordenar las cosas a su manera. La presencia de la oligarquía resulta, por tanto, inevitable no obstante todas las proclamas e incluso las limpias intenciones de los promotores de un partido político.

3- A partir de los 80, con el crecimiento económico, mejora del nivel de vida e implantación incuestionable por González del Estado de bienestar y la entrada en Europa, la sociedad española autocomplaciente por su «ejemplar» proceso de la Transición, se convirtió en una masa silenciosa que perdonó los pecados veniales y mortales de la clase política. Hubo de llegar la crisis del 2008 para que despertase de ese sopor. Cabe recordar el 15-M y la irrupción de dos partidos, Podemos y Ciudadanos. Luego llegó Vox. 

Lo tenemos delante ante nosotros. ¿Y cómo ha llegado? España entró en la UE y se sumergió en el consumismo con muy poca memoria, y 50 años después de la muerte del dictador, no conserva ninguna raíz con el pasado. Mas, en un país sin memoria es un país a merced del viento, en el que puede ocurrir cualquier cosa, lo cual es gravísimo a la hora de construir una democracia firma y consolidada. Y ahí tenemos a Vox.

4- Una ley electoral injusta diseñada con el objetivo de institucionalizar un régimen bipartidista de corte europeo. Más adelante expondré datos más que contundentes sobre la injusticia de nuestra ley electoral vigente, ya que no todos los votos valen igual. No obstante, me parece conveniente hacer un recorrido histórico sobre nuestras diversas legislaciones electorales, sorprendentemente poco estudiadas y conocidas en nuestra sociedad, a pesar de que tienen una gran trascendencia a nivel político. Las leyes electorales las diseñan quienes tienen el poder y las hacen para defender determinados intereses.

Según los profesores Montserrat Baras y Juan Botella en su libro El sistema electoral, en la colección Temas Clave de la Constitución Española, la convocatoria a Cortes formulada en 1810 por la Junta Central en plena guerra hispano-francesa y con el monarca en el exilio-si hubiera permanecido en él los españoles nos hubiéramos librado de muchos males-, constituye la primera norma electoral española. En la Constitución de 1812 se estableció el sufragio universal masculino, aunque indirecto por delante de otras legislaciones europeas. Aunque hay que añadir que dicho sufragio era indirecto, es decir, los electores solo podían elegir a unos delegados, quienes, en un segundo momento, elegirían a los miembros de las Cortes. Entre 1834 y 1868 estuvo vigente el sufragio censitario, solo podían votar determinadas personas según rentas o categorías profesionales, sin que se llegase en ningún momento a un 5% el número de electores.

Con la “gloriosa revolución” de 1868 se instauró el sufragio universal masculino y la reducción de la mayoría de edad a 21 años, por lo que algo más de la cuarta parte de los españoles-hombres- fueron electores. Con la Restauración borbónica de Alfonso XII se produjo un paréntesis, ya que Cánovas del Castillo se mostró contrario al sufragio universal, y con el liberal Sagasta se reintrodujo en 1890. No obstante, en este período fue falseado de una manera sistemática, tal como reflejan los nombres de caciques, pucherazos y cuneros. Hay un libro que explica muy bien esta situación del caciquismo, Caciques y caciquismo en España (1834-2020) del profesor Carmelo Romero Salvador.

En 1907 la Ley Maura supuso un intento fallido de mejorar y racionalizar el sistema electoral, uno de sus artículos más famosos era el 29, que establecía que en aquellos distritos-entonces no eran circunscripciones electorales, las provincias- en el que concurriesen tantos candidatos como escaños a cubrir, la elección no tendría lugar y el candidato era electo. Con la llegada de la II República se generalizó la circunscripción plurinominal en el ámbito provincial y, en su caso, las capitales de provincia que superasen los 100.000 habitantes formaban una circunscripción independiente, como, por ejemplo, la ciudad de Zaragoza.

El Decreto de 1931 mantuvo el sufragio mayoritario limitado: eran elegidos los más votados con un número mínimo de votos; se podía votar a candidatos de las diversas candidaturas; se podía votar sólo por un número máximo de candidatos, en torno a los dos terceras partes del número de escaños a cubrir, para que las minorías estuvieran representadas. La Constitución republicana convalidó el Decreto con la única modificación de dar el voto a las mujeres, que pudieron ejercerlo por primera vez en 1933. La primera vez que votaron las mujeres en España fue en las elecciones generales de 19 de noviembre de 1933. Tal fecha debería ser conmemorada de una manera adecuada por la sociedad española. Que tal efeméride no se recuerde oficialmente en España es, por una parte, una muestra del desconocimiento de nuestra historia y, por otra, del déficit democrático que arrastra este país en materia de símbolos públicos y ciudadanos.

Quienes alardean de su republicanismo desde la izquierda y también desde el feminismo, no han encontrado todavía una ocasión propicia para sustituir una de las numerosas fiestas religiosas, exclusivamente católicas en un Estado aconfesional, que adornan nuestro calendario, por otra que reivindique la primera vez que se ejerció el sufragio femenino en España. Por ello, ¿no debería ser una de las fechas más importantes de nuestra historia del siglo XX para los españoles que se consideren demócratas? La legislación electoral republicana mejoró la representatividad, propiciando el pluripartidismo y la fragmentación parlamentaria, lo que dificultó la gobernabilidad. En las Cortes de 1931 y 1933 hubo representantes de más de 20 partidos; en las de 1936, fueron alrededor de 18.

El partido con más escaños en cada una de las tres elecciones republicanas tenía en 1931 y 1933 algo menos del 25%; en 1936, su peso era del 21%. Además, la fórmula mayoritaria de lista producía grandes cambios pendulares en electorado. La izquierda tenía en 1931 el 62% de los diputados; en 1933 el 21%, y en febrero de 1936 el 56%. La derecha en las mismas fechas tuvo el 9%, el 45% y el 30%. La consecuencia fueron los continuos cambios de gobierno, en el período de paz hubo 17, con una media de duración de 4 meses. Como conclusión, si la legislación electoral republicana cumplió muy bien las funciones de la representación, no servía para garantizar la gobernabilidad que no contribuyó a la consolidación del régimen republicano. Esta situación era perceptible a la salida del franquismo y en la transición democrática. El Real Decreto-Ley de marzo de 1977- elaborado en periodo preconstitucional-, que estableció las normas para las primeras elecciones libres –que en lo fundamental se ha mantenido en la legislación electoral posterior– no fue negociado entre la oposición democrática y el gobierno procedente del franquismo.

La oposición tenía bastante con alcanzar su legalización, y el gobierno de Adolfo Suárez pudo definir con total libertad las reglas de juego. Había incertidumbre sobre las preferencias electorales de los españoles, por lo que no se tenía claro cuál era el mejor mecanismo electoral. A pesar de su afirmación proporcional, el escaso número de escaños a cubrir en la mayoría de las provincias, le daba al sistema un carácter en la práctica mayoritario. Por otra parte, la asignación de diputados a las provincias primaba a las menos pobladas, previsiblemente más moderadas y progubernamentales. Además los senadores de designación real era una fuente de seguridad frente a unos resultados favorables a la oposición.

Lo que se pretendía en definitiva era evitar el multipartidismo excesivo y favorecer las candidaturas gubernamentales, y asegurar una representación limitada a las fuerzas de la oposición antifranquista. Prevaleció la gobernabilidad en detrimento de la representatividad. Mas, la gobernabilidad no puede ser una camisa de fuerza, no se puede blindar de una manera ortopédica la opinión de la gente, por muchas razones. Una de ellas, el garantizar la gobernabilidad es un argumento antidemocrático.

Podemos entender el objetivo del diseño del sistema electoral español actual por las palabras de Oscar Alzaga: «El sistema electoral fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme, y el encargo político era el de formular una ley por la cual el Gobierno pudiese obtener mayoría absoluta. Puesto que los sondeos preelectorales daban a la futura UCD un 36-37% de los votos, se buscó hacer una ley en la que la mayoría absoluta pudiese conseguirse con alrededor del 36-37%. Y con un mecanismo que favorecía las provincias rurales, donde en las proyecciones preelectorales UCD fuera predominante, frente a las industriales, en las que era mayor el voto favorable al Partido Socialista». Y el objetivo buscado se consiguió, ya que en las generales de 15 de junio de 1977 la UCD con el 34,4% de los votos alcanzó la mayoría absoluta con 165 diputados.

Como señala Carmelo Romero en el libro anteriormente citado, la composición del Congreso de Diputados tras las primeras elecciones, las del 15 de junio de 1977, fue la siguiente: UCD, 165 diputados; PSOE, 118; PCE, 20; AP, 16; PDC-Partido Democràtic per Catalunya, 8; PNV, 8; PSP-US- Partido Socialista Popular.Unidad Socialista, 6; y “Otros” (cuatro partidos diferentes), 6. En un sistema proporcional estricto, mismo porcentaje de escaños que de votos, teniendo en cuenta únicamente los partidos que obtuvieron representación, el Congreso hubiera quedado así: UCD, 130 (-35); el PSOE, 111 (-7), PCE, 35 (+15); AP, 31 (+15); PDC, 11 (igual); PNV, 6 (-2); PSP-US, 17 (+11) y Otros, 9 (+3).

Es claro que no se pueden hacer, salvo como elucubración, historias contrafactuales, pero también resulta evidente que es razonable pensar que las dinámicas históricas de la propia sociedad y de la propia política hubieran sido muy diferentes con una ley electoral estrictamente proporcional. Como también lo hubiera sido si, en vez del sistema proporcional vigente-que tiende a ser mayoritario- , se hubiera aplicado el sistema mayoritario corregido de la Segunda República actualmente vigente para el Senado. En este caso el Congreso de Diputados resultante hubiese tenido la siguiente composición: UCD, 182 diputados (+17); PSOE, 138 (+20); PNV, 13 (+5); PDC, 7 (-4); PCE, 7 (-13); y todos por el PSUC en Barcelona; AP, 3 (-13) y PSP-US y Otros, ningunos de los 12 que obtuvieron.

Los ejemplos descritos ponen de manifiesto de una manera clara la enorme trascendencia de la ley electoral aprobada en cada momento, ya que con los mismos votos en las urnas, se pueden forjar unas composiciones muy diferentes en un Parlamento.

Insisto con más datos empíricos en la gran injusticia de la legislación electoral vigente. En las elecciones generales de 2008, con 963.000 votos IU obtuvo, dos escaños, y CIU, con 774.000, once; y con 303.000, el PNV tuvo seis y UPyD sólo uno.

En las elecciones generales del 20-N del 2011. El PP, con el 44,62% de los votos, tuvo el 53,4% de los diputados. El PSOE, con el 28,73% de los votos, el 31,4% de los diputados.

En las del 20-D de 2015: Ciudadanos, con la mitad de votos que el PP, solo tuvo un tercio de los escaños de los populares. Y el caso más sangrante es el de Unidad Popular, con 923.000 votos tuvo 2 escaños. En la provincia de Teruel, el PP consiguió con 28.224 votos 2 escaños; y el PSOE, con 19.854, uno.

Fijémonos en los resultados electorales 10-N-2019. Pondré los votos que ha necesitado cada partido para alcanzar un escaño. Al PSOE, 56.601. Al PP, 56.700. A Vox, 70.326. A Unidas Podemos, 89.124. A Ciudadanos, 165.031. A ERC, 67.296. A JxCat-Junts, 66.278. Al PNV, 63.167. A Bildu, 55.524. A Más País, 186.373. A la CUP, 123.485. A Navarra Suma, 49.539. A Coalición Canaria, 62.144. A BNG, 120.456. A PRC, 68.830. Y finalmente a Teruel Existe, 19.761.

Y por último en las elecciones de 23-J de 2023. El PP, con el 33% de los votos, obtuvo el 39% de los escaños, es decir 137. Cara escaño le supuso 59.568 votos. El PSOE con el 31,68% de los votos, obtuvo 34,5% de los escaños, es decir, 121. Cada escaño supuso 64.662 votos. Vox con el 12,38% de los votos, obtuvo el 9,4% de los escaños, es decir, 33. Cada escaño le supuso 92.636 votos. Sumar, con el 12,38% de los votos, obtuvo el 8,8% de los escaños, es decir 31. Cada escaño supuso 98.225 votos. ERC con el 1,89% de los votos, alcanzó el 2% de los escaños, es decir, 7. Cada escaño supuso 66. 574 votos. Junts, con el 1,60% de los votos, obtuvo el 2% de los escaños, es decir 7. Cada escaño supuso 56.489 votos. EHBildu, con el 1,36% de los votos, obtuvo el 1,7% de los escaños, es decir, 6. Cada escaño supuso 55.854. EAJ-PNV con el 1,12% de los escaños, obtuvo el 1,40 % de los escaños, es decir, 5. Cada escaño le supuso 55.457 votos. BNG con el 0,62 de los votos, obtuvo el 0,28 de los escaños, es decir, 1. Cada escaño le supuso, 153.995 votos. CCA con el 0,47 % de los votos, obtuvo el 0,28 de los escaños, es decir, 1. Cada escaño le supuso 116.363 votos. Y, por último, UPN con el 0,21% de los votos, obtuvo el 0,28 % de los escaños, es decir, 1. Cada escaño le supuso, 52188 votos.

Realmente los datos son contundentes. El voto no vale lo mismo. Lo que es antidemocrático, injusto y contrario a los derechos de todos los ciudadanos. Conculca la igualdad consagrada en varios artículos de la Constitución: el 1.1, igualdad como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico; el 9.2, participación de los ciudadanos en la vida política- en algunas provincias hay votantes que no ejercen el derecho el voto, al saber que su partido no tendrá representación- ; el 23.2, acceso a los cargos públicos-, y el 68.1, voto igual. La igualdad de voto es conditio sine qua non para que una ley electoral sea democrática. Igualdad que no se puede obviar por razones de gobernabilidad.

Y si se obvia, esto es fraude electoral. La igualdad no se puede rescindir para hacer más fácil su gobierno. Como dice Jorge Urdanoz, politólogo experto en legislación electoral, prueben, si no, a proponer en la próxima junta de vecinos que los del tercer y cuarto piso tengan menos poder de voto porque así se facilita el gobierno de la escalera. Y además la ley electoral actual va en contra del artículo 14 de nuestra Carta Magna: «Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social».

Prácticamente todos los autores que han analizado el actual sistema electoral español afirman que es desigualitario. Un dictamen que se mantiene incólume desde 1977 hasta nuestros días, y que se repite, análisis tras análisis, de modo indefectible. Y recuerdo que es preconstitucional. Se trata de un fenómeno que probablemente no tenga parangón en ninguna otra democracia establecida: la Constitución ordena que el voto sea igual, pero el sistema electoral vigente durante más de cuatro décadas es desigualitario y así lo refrenda toda la doctrina, Consejo de Estado incluido. Y, ¿por qué no se reforma? La explicación es muy clara.

No debería pasarnos desapercibido que el derecho electoral es siempre conservador, y aquellas fuerzas políticas que de él se han beneficiado y lo siguen haciendo, que les ha permitido ganar las elecciones o tener una representación política muy superior a su fuerza real, como es entendible ni lo cambian ni lo cambiarán. Como conclusión, los grandes beneficiados de la actual ley electoral han sido y siguen siéndolo PSOE y PP y no los partidos nacionalistas.

Según Jorge Urdanoz en su libro Veinte destellos de ilustración electoral, los partidos nacionalistas no salen especialmente beneficiados—algunos otros claramente perjudicados como he mostrado en los datos de las elecciones del 23J de 2023-, tienen los escaños que les corresponden por sus votos; lo que ocurre que al compararlos con IU, Ciudadanos o UPyD podría pensarse que salen beneficiados, pero no es así. Como señalaba al principio, la legislación electoral siendo clave en la actividad política, sorprendentemente ha sido muy poco estudiada académicamente y poco conocida por la sociedad. Con otra legislación electoral es seguro que estos 50 años de democracia hubieran sido muy diferentes.